Разделение властей обычно описывают «по горизонтали» — между парламентом, правительством и судами. Но есть и вертикальное измерение: как власть распределена между центром и территориями. Ответ на этот вопрос задаёт форма государственного устройства, и двумя её основными типами считаются федерация и унитарное государство.
Унитарное государство: единый центр
В унитарном государстве суверенитет принадлежит одному центру. Регионы, департаменты или провинции — административно-территориальные единицы, которые получают полномочия от центральной власти и не обладают собственной конституционной автономией. Здесь, как правило, одна конституция, единая система законодательства и единая система высших органов власти.
Унитарность не означает, что всем управляют из столицы. Многие унитарные государства сильно децентрализованы: местные и региональные органы избираются населением, имеют собственные бюджеты и решают широкий круг вопросов. Классическими примерами унитарных государств считаются Франция и Япония, при этом во Франции за последние десятилетия заметно выросла роль регионов и местного самоуправления.
Здесь полезно различать два понятия. Деконцентрация означает, что центр просто размещает своих представителей на местах, сохраняя за собой решения. Децентрализация — это передача полномочий и ресурсов органам, которых избирают сами жители. Унитарное государство может двигаться в обоих направлениях, не меняя своей формы.
Федерация: власть на двух уровнях
В федерации власть разделена между общенациональным уровнем и субъектами — штатами, землями, провинциями, кантонами, — и это разделение закреплено в конституции. У субъектов обычно есть собственные конституции или уставы, парламенты, правительства, а иногда и суды. Важнейший признак: центр не может в одностороннем порядке лишить субъекты их полномочий, для этого нужна сложная процедура конституционных изменений, часто с участием самих субъектов.
Среди федераций — государства, очень разные по размеру и истории: США, Германия, Швейцария, Канада, Австралия, Индия, Бразилия, Россия. Одни сложились «снизу», через объединение ранее самостоятельных образований, другие — «сверху», когда единое государство передавало полномочия территориям. Тем не менее у большинства федераций есть общие черты:
- конституционное разграничение предметов ведения между центром и субъектами, а также сфер совместного ведения;
- двухпалатный парламент, где одна из палат представляет интересы субъектов;
- собственные органы власти субъектов и их участие в изменении конституции;
- суд, разрешающий споры о компетенции между уровнями власти.
Даже эти общие черты реализуются очень по-разному. В Сенате США каждый штат независимо от численности населения представлен двумя сенаторами. В германском бундесрате заседают представители правительств земель, а число голосов каждой земли зависит от её населения.
Асимметрия и бюджетный федерализм
Не все субъекты федерации обязательно равны по статусу. В асимметричных федерациях отдельные территории имеют особые полномочия — например, в вопросах языка, образования или культуры. Это часто связано с историческими, этническими или языковыми особенностями.
Практический вес федерализма во многом определяется деньгами. Если у регионов есть собственные налоговые источники, они могут проводить заметную самостоятельную политику. Если же основная часть доходов собирается центром и распределяется через трансферты, формальная автономия на деле может значить меньше. Поэтому исследователи бюджетного федерализма внимательно смотрят на то, кто собирает налоги и кто решает, как их тратить.
Карта полномочий в конституции — лишь половина истории; вторую половину рассказывает бюджет.
Размытые границы
Современная практика сделала различия между типами менее резкими. Испания формально не называет себя федерацией, но её автономные сообщества обладают широкими полномочиями. Великобритания остаётся унитарным государством, однако с конца 1990-х годов передала значительную часть полномочий парламентам и правительствам Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии — этот процесс называют деволюцией. Италия тоже предоставила регионам существенную самостоятельность, и такие государства иногда выделяют в промежуточный, регионалистский тип.
Отдельно стоит упомянуть конфедерацию — союз суверенных государств, которые передают общим органам лишь ограниченный круг вопросов и сохраняют право выхода. В чистом виде конфедерации сегодня практически не встречаются. Швейцария сохранила это слово в официальном названии, хотя с середины XIX века по сути является федерацией.
Выбор между федеративной и унитарной моделью — это всегда поиск баланса между единством и разнообразием, между одинаковыми стандартами по всей стране и возможностью территорий решать свои вопросы по-своему. Универсально правильного ответа нет: многое зависит от размера страны, её истории и того, насколько различаются её регионы.
Комментарии
Пока нет комментариев — будьте первым.